Gambaran Umum
Sejak kemerdekaan, badan usaha milik negara telah menjadi bagian sentral dari model ekonomi Indonesia. Undang-Undang Dasar 1945, khususnya Pasal 33, mengabadikan gagasan bahwa cabang-cabang produksi yang “penting bagi negara” dan yang menguasai hajat hidup orang banyak harus dikuasai oleh negara. Selama beberapa dekade, prinsip ini ditafsirkan secara luas, sehingga membenarkan kepemilikan pemerintah di berbagai sektor, mulai dari industri semen hingga jaringan hotel.
Kementerian Badan Usaha Milik Negara mengawasi portofolio ini, yang secara kolektif mempekerjakan ratusan ribu orang dan memberikan kontribusi signifikan terhadap produk domestik bruto. BUMN besar mencakup Pertamina di bidang energi, Bank Mandiri dan BRI di bidang perbankan, Telkom di bidang telekomunikasi, serta PLN di bidang ketenagalistrikan. Sebagian telah tercatat di bursa, sementara yang lain tetap sepenuhnya dimiliki oleh negara.
Secara historis, BUMN dibentuk untuk mengisi kekosongan ketika modal swasta tidak mencukupi atau tidak bersedia berinvestasi. Namun, seiring dengan semakin matangnya sektor swasta Indonesia, alasan awal keberadaan banyak badan usaha tersebut menjadi semakin lemah.
Mengapa Ini Penting
Kinerja BUMN secara langsung memengaruhi kesehatan fiskal Indonesia, kesejahteraan konsumen, dan daya saing ekonomi. Ketika badan usaha milik negara beroperasi secara tidak efisien atau menerima perlakuan istimewa, biaya tersebut ditanggung oleh pembayar pajak melalui subsidi, oleh konsumen melalui harga yang lebih tinggi, serta oleh calon pesaing yang tersingkir dari pasar.
Modal yang dialokasikan kepada BUMN berkinerja rendah mencerminkan biaya peluang, karena sumber daya tersebut dapat digunakan untuk pendidikan, layanan kesehatan, atau infrastruktur. Penunjukan politik pada dewan BUMN dapat mengutamakan patronase dibandingkan kompetensi, sementara jaminan pemerintah yang tersirat mengurangi disiplin yang biasanya dipaksakan oleh persaingan pasar.
Tantangan Saat Ini
- Beberapa BUMN telah mengakumulasi kerugian yang signifikan sehingga membutuhkan penyertaan modal berulang dari anggaran negara. Garuda Indonesia, maskapai nasional, memerlukan restrukturisasi besar setelah mengakumulasi kewajiban lebih dari USD 9 miliar.
- Pengaruh politik dalam penunjukan manajemen masih lazim terjadi. Posisi dewan BUMN kerap dialokasikan berdasarkan hubungan politik, bukan kualifikasi profesional, sehingga memengaruhi efisiensi operasional.
- BUMN sering menikmati keunggulan regulasi, termasuk lisensi eksklusif, akses istimewa terhadap kontrak pemerintah, dan jaminan pinjaman tersirat, yang tidak dapat diakses oleh pesaing swasta, sehingga mendistorsi persaingan pasar.
- Standar transparansi dan akuntabilitas BUMN sering tertinggal dibandingkan standar yang diwajibkan bagi perusahaan terbuka, sehingga menyulitkan masyarakat untuk menilai apakah uang pajak mereka digunakan secara efektif.
- Kebijakan “sinergi” wajib yang mengharuskan BUMN melakukan transaksi satu sama lain dapat menghasilkan harga di atas harga pasar dan mengurangi insentif untuk mencari pemasok yang paling efisien.
Perspektif Liberal Klasik
Prinsip-prinsip liberal klasik menunjukkan bahwa aktivitas ekonomi pada umumnya paling baik diorganisasi melalui pertukaran sukarela dalam pasar yang kompetitif. Ketika pemerintah memiliki dan menjalankan usaha, pemerintah menghadapi konflik kepentingan yang melekat, yaitu bertindak sekaligus sebagai regulator, pesaing, dan pemilik.
Supremasi hukum menuntut agar seluruh pelaku pasar beroperasi di bawah kerangka hukum yang sama. Ketika BUMN menerima perlakuan regulasi istimewa atau jaminan tersirat, hal tersebut melanggar prinsip perlakuan yang setara di hadapan hukum.
Pemerintahan yang terbatas tidak berarti nihilnya keterlibatan pemerintah dalam perekonomian, tetapi mengisyaratkan bahwa kepemilikan negara seharusnya menjadi pengecualian, bukan aturan umum, dan hanya dapat dibenarkan ketika terdapat kegagalan pasar yang nyata serta tidak dapat diatasi melalui regulasi yang lebih baik.
Hak milik pribadi dan kebebasan berusaha tergerus ketika negara menggunakan kekuasaan regulasinya untuk melindungi kepentingan komersialnya sendiri dengan mengorbankan pesaing swasta.
Rekomendasi Kebijakan
- Melakukan peninjauan independen terhadap setiap BUMN untuk menentukan apakah kelanjutan kepemilikan negara melayani kepentingan publik yang jelas dan tidak dapat dicapai melalui regulasi terhadap perusahaan swasta.
- Bagi BUMN yang tetap dimiliki negara, menerapkan reformasi tata kelola, termasuk penunjukan dewan secara independen, standar pelaporan transparan yang setara dengan perusahaan terbuka, serta tolok ukur kinerja yang jelas.
- Membuka sektor-sektor monopoli secara bertahap bagi persaingan swasta, dimulai dari industri yang telah menunjukkan kapasitas oleh beberapa perusahaan swasta, seperti telekomunikasi dan perbankan.
- Menghapus keunggulan regulasi yang dinikmati BUMN dibandingkan pesaing swasta, termasuk lisensi eksklusif dan akses istimewa terhadap kontrak pemerintah.
- Membentuk kerangka kerja yang transparan untuk privatisasi sebagian atau penuh terhadap BUMN yang beroperasi di sektor kompetitif, dengan hasilnya diarahkan untuk infrastruktur publik atau pengurangan utang.
Pertanyaan Umum
Apakah privatisasi berarti menjual aset nasional kepada pihak asing?
Privatisasi dapat mengambil berbagai bentuk, termasuk pencatatan saham di Bursa Efek Indonesia yang memungkinkan warga negara Indonesia menjadi pemegang saham. Banyak negara telah berhasil memprivatisasi badan usaha milik negara sambil mempertahankan kepemilikan domestik melalui pencatatan di pasar saham dan pembatasan kepemilikan.
Bukankah BUMN menyediakan layanan penting yang tidak akan disediakan oleh sektor swasta?
Dalam beberapa kasus, penyediaan oleh negara dapat dibenarkan, khususnya untuk monopoli alamiah atau layanan di daerah terpencil. Namun, banyak BUMN beroperasi di sektor yang memiliki persaingan swasta yang kuat. Pertanyaannya bukan apakah suatu layanan harus ada, melainkan apakah kepemilikan pemerintah merupakan cara paling efisien untuk menyediakannya.
Bukankah privatisasi akan menyebabkan kehilangan pekerjaan?
Bukti dari privatisasi di berbagai negara menunjukkan hasil yang beragam. Transisi yang dikelola dengan baik sering kali menghasilkan penciptaan lapangan kerja ketika perusahaan menjadi lebih kompetitif dan berkembang. Kuncinya adalah memastikan dukungan transisi yang memadai sambil mengakui bahwa melindungi pekerjaan yang tidak efisien tanpa batas waktu menimbulkan biaya bagi perekonomian yang lebih luas.
Bagaimana dengan Pasal 33 Undang-Undang Dasar?
Pasal 33 menyatakan bahwa cabang produksi yang penting bagi negara dan menguasai hajat hidup orang banyak harus “dikuasai” oleh negara. Para ahli hukum berbeda pandangan mengenai apakah “dikuasai” selalu berarti “dimiliki.” Regulasi, perizinan, dan pengawasan merupakan bentuk penguasaan negara yang tidak mensyaratkan kepemilikan langsung.